SERVICIILE DE INFORMAŢII ŞI DEMOCRAŢIA (II)

Inteligence Services And Democracy. Geneva Centre for Democratic Control of Armed Forces, Switzerland, Geneva, 2002, www.dcaf.ch
Traducere: Eusebiu Tihan

Supravegherea
În regimurile democratice, puterile executivă, legislativă şi juridică exercită o supraveghere asupra serviciilor de informaţii şi a activităţii acestora. Fiecare element îşi are rolul său într-un mecanism de supraveghere şi centralizare, al cărui obiectiv este asigurarea caracterului de legalitate, proporţionalitate şi proprietate pentru activităţile care sunt dirijate într-un mediu clasificat.
În cadrul acestei proceduri de supraveghere, puterea executivă joacă un rol decisiv. Cu cât este mai înalt eşalonul executiv de supraveghere cu atât mai serios se execută sarcinile.
Nivelul executiv este cel încărcat cu responsabilitatea pentru audiere şi control al serviciilor de informaţii. În acest fel se crează baza necesară pentru asigurarea transparenţei şi controlul parlamentar.

Supravegherea la nivel executiv
Serviciile de informaţii reprezintă o armă a guvernului la fel ca şi poliţia şi pompierii. De aceea, ele trebuie să acţioneze în conformitate cu politicile guvernului şi să urmeze obiectivele relevante ale acestor politici. Totuşi, atmosfera secretă ce înconjoară munca serviciilor de informaţii poate induce tentaţia de a acţiona independent. De aceea trebuie să existe un sistem concret de sarcini, controlat nu numai de însăşi agenţiile de informaţii ci şi de către departamente ale guvernului în sarcina cărora este culegerea informaţiilor. Ca un principiu, nici o operaţie de informaţii nu trebuie derulată fără un acord solicitat. Ţinând cont de puterile extraordinare ale serviciilor de informaţii în scopul realizării scopurilor personale ale unui guvern nou ales, trebuie cu desăvârşire exclusă utilizarea lor într-un mod abuziv. De aceea serviciile de informaţii nu trebuie să aibă apartenenţă politică.
În general, cu cât se acordă un mai mare interes şi atenţie asupra activităţii serviciilor cu atât serviciile vor deveni mai preocupate cu dirijarea treburilor zilnice ale guvernului şi, cu atât mai mult ele vor deveni subiectul verificărilor şi bilanţurilor. Dar doar acest lucru nu este suficient. Serviciile trebuie să aibă asigurate legalităţile acţiunilor ce le vor îndeplini. De aceea, comunitatea informativă necesită - pe lângă legislaţie – ordine de execuţie, directive şi reglementări care să le îndrume activităţile. De asemenea este nevoie de un sistem de coordonare şi de anume mecanisme pentru controlul activităţii.
Serviciile de informaţii au nevoie de un regim bine statuat care să elibereze autorizarea modalităţilor prin care se pot colecta informaţii, în sensul asigurării că obiectivele de necesitate şi proporţionalitate sunt considerate în mod adecvat înainte ca acţiunea să se întreprindă. Una din cele mai intensive metode solicită semnătura ministrului responsabil. În unele ţări rolul autorizării cade în sarcina justiţiei. Dar executivul tinde să se situeze într-o poziţie mai bună pentru a determina ce politică trebuie adoptată în securitatea internă şi externă şi în apărarea naţională. Regimul statutar trebuie să aibă o semnificaţie nu doar în determinarea modului de culegere şi administrare de informaţii ci, de asemenea şi asupra modului cum sunt folosite. Serviciile trebuie analizate pentru modalităţile în care folosesc informaţiile. Trebuie definit ce informaţii sunt sensibile, nivelele de clasificare şi autoritate, de clasificare sau reducerea gradului de clasificare, asigurarea informaţiilor clasificate etc.
Una din principalele sarcini ale organismului de supraveghere este de a se asigura că serviciile de informaţii funcţionează în mod adecvat: adică, ele survolează problemele reale, culeg informaţii adecvate şi răspund trebuinţelor celor ce iau decizii.
Într-un aspect particular supravegherea trebuie să identifice eşecurile în activitatea de informaţii şi să acţioneze pentru a le preveni în viitor.
Originea supravegherii trebuie să fie în cele din urmă preşedintele, primul-ministru sau Consiliului Naţional de Securitate. Există raţiuni practice pentru care aceştia şi ministrul responsabil nu pot acorda atenţie deplină tuturor sarcinilor de supraveghere. De aceea, problemele ţărilor democrate desemnează persoane sau stabilesc comitete sau jurii însărcinate cu supravegherea activităţilor de informaţii. Persoanele individuale pot fi investite ca inspectori, controlori, consilieri etc. şi care raportează preşedintelui, primului ministru sau ministrului responsabil. Comitetele pot fi desemnate pentru a raporta unui Consiliu Naţional. Aceste comisii/comitete pot fi constituite din membri din afara guvernului, persoane caracterizate prin natura integrităţii, capacităţilor, diversivităţii fondului şi experienţei. Totuşi, nici un membru nu trebuie să manifeste vreun interes personal sau vreo relaţie cu o anume agenţie de informaţie. Unele ţări deţin comitete pentru supravegherea activităţii informative şi pentru analiza politicii pentru examinarea performanţei şi politicii.

Misiunea unei comisii însărcinate cu supravegherea activităţii de informaţii poate consta în:
· Analiza periodică a instrucţiunilor interne ale fiecărui serviciu, referitor la caracterul de legalitate sau de proprietate a activităţilor informative;
· Elaborarea de rapoate periodice asupra cercetărilor sale şi asupra oricărei activităţi ce ridică probleme serioase asupra legalităţii şi proprietăţii;
· Elaborarea şi trimiterea către Procuratura Generală a rapoartelor ce cuprind activităţi în care au fost sesizate aspecte ce lezează caracterul de legalitate;
· Derularea unor investigaţii asupra activităţilor informative ale serviciilor în sensul menţinerii funcţiilor acestora.

Misiunea comitetului de analiză a politicii poate fi:
· Stabilirea necesităţilor şi priorităţilor pentru activităţile de informaţii;
· Analiza programului de informaţii şi a propunerilor de buget şi raportarea acestora către guvern, minister sau prim-ministru pentru a vedea dacă resursele alocate pentru activităţile specifice răspund necesităţilor informative ale guvernului;
· Promovează colaborarea între servicii şi asigură verificarea şi bilanţurile în cadrul sistemului;
· Derulează analize periodice ale produselor informative, evaluează calitatea produselor, dezvoltă politica de îndrumare pentru asigurarea calităţii muncii de informaţii şi vine în întâmpinarea necesităţilor;
· Înaintează un raport anual;
· Face recomandări pe problematica muncii de informaţii.
Auditul constituie un aspect important al supravegherii executive. În democraţie auditul se realizează de un birou exterior sistemului.

Supravegherea legislativă
Astăzi, există mai multe modele de supraveghere legislativă şi contabilizare a activităţilor de informaţii.
Sunt necesare unele aranjamente care să se integreze în anumiţi parametrii constituţionali şi legislativi ai unei ţări şi nu în cei ce par atractivi pentru alţii.
Autoritatea parlamentară de desemnare a bugetului asigură controlul asupra bugetelor organizaţiilor de informaţii. Natura sferei de informaţii limitează informaţiile ce pot fi oferite publicului. Ca reprezentanţi ai publicului, comisia parlamentară de supraveghere trebuie să aibă acces la informaţiile clasificate. Trebuie să i se permită să solicite rapoarte, să audieze şi să conducă investigaţii pentru a demonstra abuzurile. Pentru a putea realiza această sarcină, acei parlamentari implicaţi trebuie să deţină pe lângă integritate – încrederea serviciilor de informaţii cât şi a publicului.
Pentru o comisie desemnată, misiunea şi sarcinile sale trebuie limitate doar la activitatea de informaţii, orice altă muncă o va împovăra. Comisia de supraveghere nu trebuie să aibă autoritatea de a coordona serviciile de informaţii, de a iniţia anumite investigaţii sau de a instrumenta anumite cazuri. Mai mult, comisia reprezintă un organism, un corp politic şi constituie subiectul unor controverse politice. Membrii comisiei trebuie să manifeste responsabilitatea de a evita controversele în momentele de criză iar serviciile de informaţii trebuie să manifeste responsabilitatea de a-şi masca obiectivele misiunilor şi de a nu fi puse de către comisie în postura de a urmări noi obiective. Un alt punct critic al supravegherii îl constituie echilibrul dintre independenţă şi criticism, pe de o parte, şi menţinerea relaţiei de muncă dintre comisie şi agenţiile de informaţii, pe de altă parte. În acelaşi timp, comisia trebuie să evite ipostazele devenirii ca protector sau avocat al serviciilor de informaţii.
Autoritatea Comisiei de supraveghere a activităţilor de informaţii reprezintă un fapt permanent de readucere aminte pentru serviciile de informaţii de a-şi îndeplini sarcinile în mod corect şi de a asigura membrii comisiei că serviciile nu şi-au depăşit dispozitivul. Ca o regulă generală, serviciile de informaţii ar trebui:
- Să menţină informarea comisiei de supraveghere referitoare la activităţile de informaţii, incluzând orice activitate semnificativă anticipată;
- Să asigure supravegherea de către comisie asupra solicitării oricăror informaţii sau a oricărui document aflat în posesia, custodia sau controlată serviciului sau al persoanei plătite de către serviciu:
- Să raporteze într-un timp scurt Comisiei de supraveghere informaţiile legate de activităţile informative ce sunt ilegale sau inadecvate cât şi acţiunile de corecţie ce au fost întreprinse sau planificate.
Supravegherea legislativă trebuie să fie discretă şi non-partizană. Experienţa a demonstrat că, dacă membrii sunt de deplină încredere, serviciile au toate şansele să fie oneste şi cinstite cu aceştia. Comisia de supraveghere trebuie să fie mai mult interogativă decât adversară. Accesul la informaţii va creşte pe măsură ce creşte şi încrederea. Comisia poate deţine un investigator care poate avea acces amplu.
Cei mandataţi cu supravegherea trebuie să ştie în mod clar că vor lucra cu informaţii sensibile şi că pot produce rapoarte care, prin ele însele, sunt focalizate şi riguroase astfel că, în nici un caz, nu pot compromite securitatea naţională.

Supravegherea juridică
Un serviciu de informaţii nu se află deasupra legii – legea trebuie să sancţioneze. Acolo unde nu există măsuri de îndreptare nu există democraţie. Sub imperiul legii, activităţile şi funcţiile serviciilor de informaţii nu se pot extinde dincolo de cele necesare pentru protecţia ordinii democratice, constituţionale.
Ordinea constituţională include catalogul drepturilor şi libertăţilor fundamentale şi a măsurilor eficiente pentru protecţia acelor drepturi împotriva oricărei forme de violare. Nici un serviciu de informaţii nu poate ameninţa în mod arbitrar acele drepturi şi libertăţi; dacă se întâmplă acest lucru, atunci au loc ameninţări la adresa ordinii constituţionale în loc să o protejeze.
Legea nu trebuie să regleze activităţile muncii de informaţii şi să stabilească procedurile de garantare a unei exercitări adecvate, protecţiei şi transparenţei. Fără un cadru legal, supravegherea legislativă şi executivă nu are un punct de referinţă iar eforturile depuse nu îşi au sensul.
Munca de informaţii este senţială în pregătirea luării deciziei dar pentru obţinerea de informaţii sunt necesare măsuri specifice, în parte pentru a justifica necesităţi guvernamentale care trebuie dirijate în maniera de a păstra şi a direcţiona conceptele determinate ale proprietăţii, libertăţilor civile şi a drepturilor civile. În acest sens, supravegherea se impune cel mai mult. Supravegherea juridică impune anumite limite în obţinerea unui echilibru adecvat între protecţia drepturilor individuale şi achiziţia informaţiilor esenţiale. Autoritatea juridică supremă trebuie să aprobe setul de proceduri stabilite; în general această autoritate este Procuratura Generală. Acele proceduri trebuie să protejeze drepturile constituţionale şi proprietatea, să se asigure că informaţia este colectată prin mijloacele cele mai slab intrusive şi să limiteze uzul unor astfel de informaţii la obiectivele guvernamentale legale.
Pentru ca supravegherea juridică să fie eficientă, Procuratura Generală trebuie:
· Să primească şi să analizeze rapoarte de la servicii;
· Să raporteze către ministerul de resort, primului ministru sau preşedintelui într-un timp scurt orice activitate de informaţii ce pune probleme de legalitate;
· Să raporteze către ministerul de resort deciziile şi/sau acţiunile întreprinse ca răspuns la rapoartele serviciilor;
· Să informeze ministerul de resort, de aspectul legal ce afectează operaţiile serviciilor de informaţii;
· Să stabilească sau să aprobe procedurile pentru coordonarea activităţilor de informaţii, să asigure legalitatea procedurilor, protecţia drepturilor constituţionale şi a intimităţii.
Procedurile trebuie să asigure că utilizarea, diseminarea şi stocarea informaţiilor despre cetăţeni, dobândite prin activităţi de informaţii, este limitată doar la necesarul realizării obiectivelor guvernamentale.
Stabilirea unui birou al avocatului poporului în sensul protecţiei drepturilor civile poate constitui un instrument eficient pentru controlul serviciilor. O formă diferită şi minoră de supraveghere juridică poate fi stabilită prin permiterea personalului agenţiilor de informaţii să lucreze în tribunale.

Cadrul legal
Comunitatea de informaţii necesită crearea unui cadru legal în care să opereze serviciile de informaţii. Acest cadru trebuie să definească zona de responsabilitate a serviciilor, limitele de competenţă, mecanismele de supraveghere şi monitorizare cât şi mijloacele legale de prelucrare a plângerilor în cazul violării drepturilor. De aceea, comunitatea de informaţii solicită un sistem de reglare statutar, de coordonare şi control pentru îndrumarea muncii. Acest sistem poate fi dirijat prin legi, ordine executive, directive şi reglementări ministeriale sau ale agenţilor.
Rolul serviciilor de informaţii ar putea fi bine definit prin Constituţia ţării, fapt ce reprezintă un apex[1] al sistemului. Dacă nu este posibil astfel, atunci legislaţia naţională trebuie să stabilească misiunile fundamentale, responsabilităţile, restricţiile, structurile şi relaţiile dintre serviciile de informaţii asociate în comunitatea de informaţii. Legea impune limitele în care, alături de protecţia datelor şi alte câmpuri de aplicaţie, să se realizeze un echilibru între protecţia drepturilor individuale şi achiziţia informaţiilor esenţiale. În mod ideal, legea nu trebuie construită pentru autorizarea activităţilor legale şi nici nu va asigura vreo excepţie de la oricare altă lege. Ministerul responsabil de serviciile de informaţii trebuie să-şi aibă responsabilitatea sub umbrela legii, fiecare dintre servicii trebuie să aibă o relaţie bine definită cu ministerul său cât şi o poziţie bine definită din punct de vedere legal în relaţia cu acesta.
Ordinele exercutive - sau ordonanţele - trebuie să definească funcţiile, problemele de organizare, fişele de îndatoriri şi responsabilităţi, stabilirea procedurilor, coordonarea măsurilor, asistenţă şi cooperare, impunerea restricţiilor. Implementarea ordonanţelor şi a subiectelor precum culegerea şi analiza solicitărilor, obiectivele şi priorităţile, planurile, programele şi resursele alocate etc., necesită directive mult mai detaliate, care pot fi stabilite în două moduri – clasificate şi neclasificate.
O atenţie deosebită trebuie acordată următoarelor:
· Relaţiei dintre agenţiile de informaţii şi cele guvernamentale;
· Cooperării cu unele ministere şi autorităţi şi, cu atât mai îndepărtate ca punere în practică, cu unele autorităţi ale altor ţări capabile să ajute serviciile în realizarea funcţiilor;
· Culegerii de informaţii;
· Luptei cu terorismul;
· Protecţia datelor.

Procesul de reformă
Este un fapt de la sine înţeles că reforma în sistemele de informaţii este un proces cu dificultăţi speciale. Organizaţiile de informaţii asociate cu regimuri ex-dictatoriale sunt discreditate în mod frecvent.
Fără îndoială, pentru a proteja reputaţia noii democraţii, reforma agenţiilor de informaţii trebuie realizată în mod adecvat şi cu deplină transparenţă. Aceasta nu poate fi realizată în izolare.
În special în statele care trec prin transformări politice, codurile de legi politice şi etice ale trecutului se pot constitui în impediment al reformelor. Acestea vor trebui prelucrate la nivelul serviciilor, la nivelul politic cât şi în societate ca întreg. Pe de altă parte, reforma în serviciile de informaţii poate ajuta în sensul depăşirii trecutului.
Prezentăm în continuare câţiva factori ce s-au dovedit esenţiali în oricare proiect de reforme:
· Crearea unor baze şi cadre legale clare;
· Definirea unor obiective bine determinate;
· Desemnarea unei persoane adecvate să coordoneze proiectul;
· A nu se crea servicii de informaţii înainte de a avea bine definite misiunile;
· Identificarea responsabilităţilor;
· Implicarea parlamentară în toate etapele, începând cu definirea sarcinilor şi capacităţilor serviciilor;
· Iniţierea dezbaterilor publice: fiecare cetăţean trebuie să aibă oportunitatea de a fi înştiinţat despre competenţele serviciilor de informaţii;
· Menţinerea informării publicului;
· Selecţia personalului şi experţilor ca buni profesionişti;
· Obţinerea asistenţei ulterioare externe – dar cu asigurarea că sunt respectate necesităţile securităţii naţionale;
· Abordarea legislaţiei anterioare într-un mod care să nu compromită reuşita proiectului.

Recomandări pentru reformă.
Principii pentru Serviciile de Informaţii într-un stat federal democratic.
1. Serviciile de Informaţii reprezintă culegerea şi analiza de informaţii pentru activităţile executive – în primul rând guvernarea ce include ministerele, care utilizează rapoartele pentru crearea politicii şi luarea deciziei.
2. Serviciile de informaţii culeg şi analizează informaţii pentru a asigura rapoarte şi evaluări pentru puterea executivă.
3. Sunt necesare principii generale care să indice ce este permis şi ce nu este în lumea de informaţii. Deciziile politice şi juridice sunt necesare în acest câmp de activitate. Trebuie luat în consideraţie un cod de etică.
4. Regulile fundamentale trebuie să asigure îndrumarea în ceea ce este permis în munca de informaţii.
5. O lege specifică (sau chiar Constituţional despre crearea, misiunea, responsabilităţile şi controlul serviciilor de informaţii, legile adiţiomnale corespunzătoare sunt necesare pentru completarea cadrului legal. Este necesară revizuirea principiilor legislative.
6. Legea crează, defineşte responsabilităţile şi descrie misiunea şi responsabilităţile Serviciilor de Informaţii.
7. Serviciile interne şi externe de informaţii trebuie să execute conform definiţiei, faţă de Preşedinte, Prim-ministru şi ministerele responsabile.
8. Serviciile interne şi externe de informaţii trebuie să fie separate.
9. Serviciile interne de informaţii şi instituţiile de promovare a legii au scopuri distincte şi utilizarea prevederilor lor finale diferă.
10. Serviciile interne şi instituţiile de promovare a legii, trebuie să fie separate.
11. Sistemele de informaţii integrate pot asigura în modul cel mai eficient toate sursele de culegere. Schimbul de informaţii garantează o analiză de ansamblu şi o evaluare naţională, cu beneficii pentru toate ministerele. Chiar dacă Armata are un rol important în munca de informaţii, dar controlul pe ansamblu trebuie să fie de natură politică.
12. Informaţiile militare pot fi integrate în Serviciile de Informaţii Externe.
13. Contrainformaţiile sunt într-o anumită măsură reactive. Totuşi este necesară coordonarea între Serviciile de informaţii externe şi cele interne. Trebuie stabilit un program centralizat de contrainformaţii în vederea unei coordonări şi cooperări autoritare.
14. Funcţiile contrainformaţiilor sunt intrinseci fiecărei agenţii de informaţii.
15. Aplicarea legii şi contrainformaţiile trebuie coordonate prin diferite servicii; pot fi construite diferite birouri specializate dar autoritatea de coordonare trebuie plasată la un nivel superior.
16. Este necesară o coordonare între contrainformaţii şi aplicarea legii.
17. Dată fiind natura sensibilă a serviciilor de informaţii, supravegherea trebuie exercitată de puterea executivă, legislativă şi juridică. Partea executivă este deplin responsabilă pentru o auditare adecvată şi controlul serviciilor de informaţii şi de aceea se impune crearea unei baze pentru asigurarea transparenţei şi controlului parlamentar.
18. Toate structurile democratice realizează supravegherea asupra Serviciilor de Informaţii.
19. Serviciile de informaţii externe şi cele militare au responsabilităţi federale în timp ce serviciile interne, organele abilitate cu aplicarea legii şi contrainformaţiile implică autoritatea pentru a trece în Parlament. Deciziile fundamentale sunt necesare într-un cadru legal.





Bibliografie
1. Inteligence Services And Democracy. Geneva Centre for Democratic Control of Armed Forces, Switzerland, Geneva, 2002, www.dcaf.ch


[1] Apex: element de definire